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Foto: Arthur Monteiro/ Agência Senado

Projetos de iniciativa popular, um dos avanços da Constituição Federal

30 anos Constituição Federal

Para celebrar os 30 anos da Constituição Federal, a CNTS elaborou uma série de reportagens especiais sobre os diversos aspectos da nossa Carta Magna. Até outubro, mês em que se comemora a promulgação da Constituição, serão sete textos publicados no dia cinco de cada mês, abordando o contexto, história, direitos sociais, saúde pública e outros temas correlatos à lei fundamental brasileira.

As publicações calham em um momento em que o atual governo coloca em xeque os princípios sociais basilares como trabalho, Seguridade Social e Saúde, itens que deram à nossa Carta o título de Constituição Cidadã.

Projetos de iniciativa popular – Os longos anos de ditadura no Brasil impediram que a sociedade brasileira exercesse o direito à cidadania, fosse ela pelo voto ou mesmo por participar ativamente dos processos decisórios de qualquer natureza. Não permitiam intromissão, sequer opiniões. Ao cidadão eram impostas normas a serem seguidas, devendo ser fielmente cumpridas, sem questionamentos e quem as quebrasse, era punido.

Com a queda deste sistema e com o advento da Constituição Federal de 1988, o cenário mudou. O povo conseguiu, de uma maneira ou de outra, fazer parte deste processo decisório. E sua participação antes considerada sem importância foi o princípio basilar na construção de uma nova democracia. “Todo o poder emana do povo, que o exerce por meio de representantes eleitos ou diretamente”. (art. 1º, parágrafo único).

Deste modo, o caput do artigo 1º da Constituição Federal trata da formação do Estado Democrático de Direito e seus incisos destacam os fundamentos deste, como a soberania, cidadania, a dignidade da pessoa humana, os valores sociais do trabalho e da livre iniciativa e o pluralismo político. Isto tudo para dizer que aos cidadãos foram garantidos meios e prerrogativas para se estabelecerem por inteiro na sociedade, sendo resguardadas formas democráticas de produção de normas. Um Estado soberano deve ter indivíduos soberanos.

Emendas – O processo de elaboração da Carta de 1988 inaugurou um instrumento inédito na história do país: a possibilidade de a população apresentar emendas ao projeto da Constituição. O direito, expresso no Regimento Interno da Assembleia Nacional Constituinte, estabelecia regras: cada emenda popular deveria ser assinada por pelo menos 30 mil eleitores, em listas organizadas por associações.

Foto: Arquivo Câmara dos Deputados

A inclusão da novidade no processo constituinte foi fruto da mobilização popular que, desde o início da redemocratização do Brasil, já havia pedido eleições diretas e uma constituinte exclusiva. Derrotados neste último pleito, grupos organizados em todo o país passaram então a pressionar o Congresso pela participação da sociedade na elaboração da nova Carta. Na posse dos constituintes, caravanas foram a Brasília defender a ideia junto aos eleitos. “Constituinte sem povo não cria nada de novo”, dizia um dos slogans.

Garantido o direito, começou a articulação dos movimentos em todo o país para redigir as emendas e conseguir as assinaturas. Para surpresa dos próprios ativistas, 122 propostas foram entregues pela população ao Congresso, reunindo um total de 12 milhões de assinaturas.

As propostas cobriam temas diversos: da reforma agrária à igualdade de direitos para as mulheres, do ensino religioso ao aborto – com iniciativas contra e a favor da descriminalização.

Apesar da força demonstrada pela mobilização popular, a efetividade do aproveitamento das emendas e das demais sugestões da população divide opiniões. Muitas das propostas foram rejeitadas, algumas por não atenderem exigências regimentais, outras por tratarem de temas sem consenso entre os parlamentares. E algumas tiveram aproveitamento total ou parcial, com partes do conteúdo incorporadas à Carta.

A devida participação popular – O voto é o meio mais simples de participação dos cidadãos na vida política do país, mas a Constituição Federal estabelece outros mecanismos de participação direta, tais como: o referendo popular, o plebiscito, a ação popular, os conselhos e o projeto de lei de iniciativa popular, conhecido também apenas como “iniciativa popular”, que é prevista nos três.

No âmbito federal, a Constituição estabelece que “a iniciativa popular pode ser exercida pela apresentação à Câmara dos Deputados de projeto de lei subscrito por, no mínimo, 1% do eleitorado nacional, distribuído por pelo menos cinco estados, com não menos de três décimos por cento dos eleitores de cada um deles”. Além disso, o instituto da iniciativa popular é regulamentado pela Lei nº 9.709/1998, que dispõe, também, sobre outros instrumentos de participação democrática direta, tais como o plebiscito e o referendo.

No âmbito estadual, os requisitos para apresentação de projetos de lei de iniciativa popular, como número mínimo de subscrição de eleitores e distribuição geográfica dessas assinaturas, estão previstos nas constituições de cada estado. Já em relação à iniciativa popular nos municípios, os requisitos para sua propositura estão previstos pela própria Constituição Federal: a subscrição de, no mínimo, 5% do eleitorado do município, da cidade ou de bairros. Caberá à Lei Orgânica de cada município regular em detalhe como isso será feito.

Foto: Arquivo Câmara dos Deputados

Além dos requisitos apresentados pela Constituição e respectivas leis em cada esfera da federação, as casas legislativas ainda possuem requisitos internos para operacionalizar a iniciativa popular, como, por exemplo, o requerimento de certas informações: nome, endereço, documento, etc.

Uma vez apresentado o projeto de lei, ele seguirá o trâmite normal, como qualquer outro projeto, observando as demais etapas, em especial a discussão nas casas legislativas. Nesse ponto, o parlamento poderá rejeitar o projeto ou alterá-lo, de tal modo a, inclusive, desnaturar sua essência, indo contra aos anseios da população.

A iniciativa popular depende da manifestação de vontade dos cidadãos, que nesse caso se dá por meio de assinaturas. Em âmbito federal, para um projeto de lei de iniciativa popular ser apresentado à Câmara dos Deputados é necessário mais de 1 milhão de assinaturas, o que não é algo simples de ser viabilizado, seja pela grande quantidade de assinaturas, seja pelo processo de verificação dessas subscrições. A dificuldade logística de coletar e validar assinaturas, títulos de eleitor e endereços é um dos maiores entraves nesse processo.

4 projetos aprovados em 30 anos – Os projetos de lei de iniciativa popular, um dos avanços da Constituição, é um instrumento ainda pouco usado. Em 30 anos, apenas quatro propostas desse tipo viraram lei. A Lei 8.930/1994, que considera crime hediondo assassinatos por motivo fútil ou com crueldade. Originalmente, a Lei de Crimes Hediondos (8.072, de 1990), que trata de crimes de maior gravidade, não tinha em seu rol o crime de homicídio qualificado, aquele em que, além de haver intenção de matar, houve algum fator que tornou o crime ainda mais grave (motivo fútil ou torpe, meios cruéis, acobertamento de outro crime e dificultação de defesa).

Divulgação

Acontece que, em dezembro de 1992, a atriz Daniella Perez, de 22 anos, filha da autora de telenovelas Glória Perez, foi brutalmente assassinada pelo seu colega de novela, Guilherme de Pádua, e sua esposa, Paula Nogueira Thomaz. O episódio causou profunda comoção popular, visto que Daniella era protagonista de uma novela da Rede Globo naquele ano.

Além disso, a mãe da atriz se indignou com as relativas facilidades que tiveram os autores do crime: mesmo sendo acusados de homicídio qualificado, tiveram direito a fiança e, quando condenados, puderam cumprir parte da pena em regime semi-aberto.

O caso ganhou tamanha notoriedade que Glória Perez conseguiu emplacar uma campanha para a coleta de 1,3 milhão de assinaturas, a fim de apresentar um projeto que incluía o homicídio qualificado no rol dos crimes hediondos. Em 1994, o projeto foi sancionado.

Em 1999, com o patrocínio da Conferência Nacional dos Bispos do Brasil – CNBB foi aprovada a Lei 9.840/1999 que coíbe o crime de compra de votos. Trinta e duas entidades apoiaram e ajudaram a Comissão Brasileira de Justiça e Paz – CBJP a alcançar 1,06 milhão de assinaturas, que era a quantidade necessária na época para poder apresentar o projeto à Câmara Federal.

Já o Fundo Nacional de Habitação Popular – Lei 11.124/2005 foi apresentado à Câmara Federal pelo Movimento Popular por Moradia, com mais de 1 milhão de assinaturas, no ano de 1992. Entre 1997 e 2001, foi aprovado de maneira unânime em todas as comissões da Câmara. Entretanto, ainda esperou até 2005 para ser sancionada, a lei, que criou um sistema de acesso da população de menor renda à terra urbanizada, procurando trazer uma resposta ao déficit habitacional do país (faltam hoje cerca de 7 milhões de moradias). Para isso, foi instituído um fundo, que pode ser acessado pelos três níveis de governo (federal, estadual e municipal).

Ficha limpa – A mais recente lei criada por iniciativa popular, a Lei da Ficha Limpa – Lei Complementar 135/2010 também foi uma iniciativa do Movimento de Combate à Corrupção Eleitoral – MCCE, o mesmo que conseguiu aplicar cassação e multa para o crime de compra de votos.

Foto: José Cruz/Ag. Brasil

Essa lei torna inelegíveis para cargos eletivos pessoas que no passado tenham cometido algum crime de natureza eleitoral ou alguma outra infração relacionada ao seu mandato. Assim, cria-se um sistema simples: quem não tem qualquer condenação passada ou é suspeito de ter cometido algum crime ou infração, é “ficha limpa”. Do contrário, a pessoa é considerada “ficha suja” e não pode participar das eleições nos próximos oito anos.

A lei buscou cumprir o que estava disposto no parágrafo 9º do artigo 14 da Constituição, estabelecendo, através de lei complementar, os casos em que uma pessoa se torna inelegível para um mandato político.

A pequena quantidade reflete a dificuldade em aprovar proposições desse tipo. Para apresentar a proposta à Câmara, é necessário obter assinaturas de pelo menos 1% dos eleitores do país, o que hoje equivale a 1,4 milhão de pessoas. O nível de exigência desestimula a participação.

Um dos articuladores da participação popular na Constituinte e, recentemente, das campanhas pelas leis da Ficha Limpa e de combate à compra de votos, o arquiteto Francisco Whitaker, cita ainda outro empecilho. Como a verificação de tantas assinaturas pelos cartórios seria muito difícil e demorada, adotou-se outra fórmula: depois de obter o número necessário de subscrições, a proposta é entregue ao Congresso e assumida por um grupo de deputados, passando a tramitar então como iniciativa parlamentar. No início, a constatação de que as iniciativas populares não conseguiriam tramitar como tais causaram frustração entre os ativistas.

Atualmente, tramitam no Congresso projetos que buscam facilitar a participação popular. A Proposta de Emenda à Constituição – PEC 3/2011 reduz para 0,5% do eleitorado o número de assinaturas necessárias para apresentação de projetos de lei e abre a possibilidade de os cidadãos apresentarem PECs. A PEC 2/1999 também estabelece o percentual de 0,5%. Os PLSs 84/2011 e 129/2010 permitem a assinatura eletrônica aos projetos de iniciativa popular. O PRS 19/2013 facilita a apresentação, ao Senado, de propostas de fiscalização e de sugestões legislativas vindas da população.

Foto: Wilson Dias/Agência Brasil

Outro empecilho para maior participação da sociedade é a desfiguração dos projetos originais. Foi o que aconteceu com o pacote com medidas de combate à corrupção, elaborado pelo Ministério Público e que teve mais de 2 milhões de signatários. Em 2017, o projeto passou na Câmara e seguiu para o Senado, mas a tramitação acabou suspensa por decisão liminar (provisória) do ministro do Supremo Tribunal Federal, Luiz Fux.

Ao aprovar o pacote, os deputados desfiguraram o texto original e incluíram uma emenda que tratava de punição a juízes e membros do Ministério Público que cometessem abuso de autoridade, tema que não constava do texto original.

Os quatro projetos de iniciativa popular aprovados no Congresso chegaram ao Legislativo com o apoio de mais de 1 milhão de assinaturas de cidadãos comuns, mas todos acabaram sendo “adotados” por parlamentares, que os apresentaram como sendo seus autores. Em todos os casos, a Câmara alegou não ter estrutura para conferir as assinaturas.

Diante disso, foram apreciados seguindo o rito de um projeto de lei comum. Essa dinâmica ocorreu com o projeto que originou a Lei da Ficha Limpa, com o projeto que tornou hediondo o crime de homicídio qualificado, o projeto de lei que coíbe o crime de compra de votos e o projeto de lei que criou o Fundo Nacional de Habitação de Interesse Social.

Além do pacote anticorrupção, outras duas propostas de iniciativa popular tramitam na Câmara. Uma delas altera dispositivos do Código Penal para retirar o benefício relativo à fixação de pena para crime continuado quando se tratar de crime hediondo, tortura e genocídio. A proposta também proíbe a apelação em liberdade para o condenado por esses crimes e por tráfico de drogas, além do indulto para o crime de tortura. Atualmente, aguarda parecer em uma comissão especial.

A segunda proposta destina 10% da receita corrente bruta da União ao Sistema Único de Saúde – SUS. Está parada na CCJ, onde aguarda parecer. Ambos os projetos, porém, também foram “adotados” por parlamentares, que se tornaram os seus autores.

Necessidade de mudanças – Apesar de a iniciativa popular estar amplamente regulamentada em todos os níveis da federação conforme constatamos no início deste estudo – havendo, inclusive, estados em que já é possível apresentar assinaturas de forma digital e pela internet – não há informação de um projeto de lei que de fato tenha tido todas as assinaturas conferidas e tramitado como projeto de lei de iniciativa popular.

Pela impossibilidade de se conferir as assinaturas, o que ocorre hoje no Brasil, tanto em nível federal, quanto em níveis estadual e municipal, é algo batizado de iniciativa compartilhada, que é oficialmente previsto na Constituição Estadual do Ceará. Em vez de um projeto de lei de iniciativa popular ser apresentado como iniciativa do povo, um membro do Legislativo, ou o próprio Executivo, acaba adotando o projeto de lei e apresentando este como se fosse de sua autoria.

Dessa forma, o projeto de lei de iniciativa popular não será na realidade considerado como tal (apesar de alguns apresentarem esta informação na descrição do projeto), mas sim um projeto de lei apresentado por um deputado, como qualquer outro projeto de lei que tramita pelo Congresso.

Foto: Lia de Paula/Ag. Senado

Esta prática acaba por enfraquecer o instituto da iniciativa popular. No plano federal podemos dizer que desde a criação do dispositivo em 1988, nenhuma lei foi apresentada no exercício pleno do que foi estabelecido constitucionalmente. O parágrafo único do artigo 1° da Constituição da República Federativa do Brasil estabelece que “todo o poder emana do povo, que o exerce por meio de representantes eleitos ou diretamente, nos termos desta Constituição”, mas o que se percebe na prática é que o exercício deste poder pelo povo ainda é feito de forma tutelada.

As instituições políticas brasileiras ainda precisam amadurecer para garantir um exercício autônomo da política, construindo bases que reflitam o espírito clássico dessa: a construção do bem comum.

A abertura das instituições para incluir cada vez mais os cidadãos no exercício da política é um importante caminho para o fortalecimento da democracia brasileira. A participação política por meio de mecanismos institucionais criados para tal fim pode oferecer uma nova perspectiva da população em relação ao poder público. A crise de confiança que a política brasileira vive deve ser resolvida com mais transparência e participação. Nesse sentido, a classe política não pode ver a participação da população na proposição de leis como ameaça, mas sim como oportunidade de transformar a nossa própria visão sobre a política.

Fonte: Agência Senado, G1, relatório “projetos de lei de iniciativa popular no Brasil” do Instituto de Tecnologia e Sociedade do Rio, e dissertação de mestrado “a inciativa popular, histórico e outras considerações” de Raul Bittencourt Pedreira
CNTS

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